La Violencia Social en la
Provincia de Buenos Aires. Entropía y Sintropía en un sistema convivencial.
Por el Dr. Horacio J. Fernández
Colaboradora: Dra. Leonor H. Bragagnolo
EL PROBLEMA
“No sabemos lo que nos pasa: eso
es precisamente lo que nos pasa.”J. Ortega y Gasset.
Desde un punto de vista
filosófico, o por sus efectos, un problema es algo que altera la paz, el
equilibrio y la armonía de quién lo tiene. Como toda definición, es imperfecta,
pero sin duda puede incluirse dentro de ella, en la actualidad, la convivencia
social.
Existe una percepción
generalizada de un incremento de violencia física, psicológica o verbal en la
Sociedad, individual y colectivamente, y también de la impunidad de tales
conductas. Asimismo, se nota un elevado grado de incumplimiento ciudadano, y
del propio Estado en muchísimos casos, de cualquier normativa, sea esta
racional o inconsecuente. Podrá decirse
que esa percepción, en algunos casos, es errónea, pero sin embargo, al menos en
términos generales, resulta a estas alturas indudable.
Esta violencia social se
materializa en las relaciones de pareja, entre vecinos, en el tránsito, en
eventos deportivos, en política, en la escuela, y, en definitiva, en todas las
áreas interactivas comunitarias, y ello dejando al margen la actividad
delictiva, aunque ésta se vea notoriamente influida o determinada por aquella.
Se ha conocido recientemente un informe estadístico de nueve hospitales
provinciales bonaerenses, en donde se comprueba que el 24 por ciento de los
ingresos por lesiones, desde 2010 a la fecha, corresponden a accidentes de
tránsito, seguido por el 23 por ciento de ingresos por agresiones de todo tipo.
Es decir, casi la mitad de las intervenciones del sistema hospitalario
provincial tienen como causal directa la violencia social imperante, y en esto
no se cuentan las autoagresiones como el alcohol, la droga y los suicidios.
Sólo por el tránsito, mueren en nuestro
país alrededor de 25 personas por día, y la Provincia aporta aproximadamente un
poco más de la tercera parte de esa cantidad. Incluyo al problema del tránsito
porque es también, reitero, una
manifestación de violencia, el uso de un vehículo agresivamente, en desmedro
del resto de los usuarios de la vía pública.
Al mismo tiempo, el problema aludido no sólo
afecta la salud de los bonaerenses, o sus bienes, sino que también son
afectados otros valores jurídicos importantes, aunque menos tangibles: la paz
social, o si se quiere el vivir en paz, no es en sí mismo la felicidad, pero
sin dudas es una condición sine qua non para su existencia, y posibilita un
desarrollo de valores, éticos y personales, esenciales para el progreso de una
sociedad. La paz social posibilita pensar el futuro, porque nadie puede pensar
el futuro en medio de la violencia.
No pretendo aquí hacer un estudio sociológico profundo de la
violencia, pero sí señalar que el problema existe, se incrementa gradualmente,
no se avizora mejoría, y además es complejo, lo que significa que tiene
numerosos elementos permanentes o
variables a considerar, para solucionarlo o morigerarlo sensiblemente. También
implica que la solución no será fácil y necesitará de un conjunto de medidas y
políticas públicas con continuidad en el tiempo para hacerla posible.
EL SISTEMA Y SUS LABERINTOS
Para ello, se requiere de un
sistema abierto, basado en la
inmediatez y celeridad en la resolución, pensado para conseguir el objetivo
buscado, que es la protección de un bien común, en este caso la pacífica
convivencia comunitaria, la defensa de la calidad de vida, el cuidado y mejora
del hábitat, la prevención en conductas que puedan poner en riesgo este fin, el
estímulo a valores culturales tales como la solidaridad, el trabajo, y el
respeto al derecho de todos.
Ahora bien, existe un principio
de termodinámica del cual deriva la teoría del caos, pero aplicable por
analogía a nuestro caso, que establece que todo sistema, sea una máquina, una
partícula de azufre, o una comunidad, tiende a descontrolarse, y en
ese proceso gran parte de la energía que hace funcionar al sistema se va
perdiendo, hasta agotarse, si no se le suministra nueva energía. El principio
es válido para un sistema social, en cuyo caso
esa pérdida es de vidas, trabajo humano , recursos, bienes, etcétera, y
se denomina entropía, que determina,
cuanto mayor sea su porcentaje, la propensión del proceso a paralizarse,
tornándose caótico su funcionamiento: el caos le gana al sistema, volviéndolo
ineficiente. Un sistema cerrado siempre se inutiliza por la entropía producida,
como un reloj de arena que, a medida que cae la arena hacia abajo, va perdiendo
energía, hasta que esta desaparece, y para hacerlo funcionar nuevamente, se
requiere dar vuelta el reloj, es decir más trabajo. De manera que, en resumen,
el sistema debe buscar el orden (Sintropía),
en el concepto de aprovechamiento útil de todos los esfuerzos y recursos,
oponiéndose a la entropía, que es el
esfuerzo desperdiciado. Cuanto menor es el desperdicio, más eficiente es el
sistema.
El proceso sistémico, entonces,
debe ser idóneo para adaptarse rápidamente a las eventuales variables que se
produzcan y que puedan inutilizarlo (por ejemplo contingencias políticas,
económicas, sociales, siniestros o hechos de violencia de gran impacto
mediático, modificaciones tecnológicas, culturales, aumento de la población,
nuevas costumbres, etc.) , evitando el
progresivo quiebre de las relaciones entre los distintos elementos, que lleve a
la imposibilidad de cumplir su fin.
Para su construcción, lo primero es el estudio medular del
conflicto, basado en datos verificables e interdisciplinarios, pero además del
conocimiento, en cualquier caso, los componentes más importantes, alguno de los
cuáles son un sistema en sí mismo, serán
la educación permanente, la publicidad,
la prevención, el control, la lucha contra la corrupción, la coordinación y
cooperación, la legislación, y, por último, ante una eventual infracción, la
intervención del sistema Contravencional y de Faltas municipales, que en rigor
es un subsistema, con un mecanismo de
conciliación en los casos en que sea factible y preferible esta
solución, o el juzgamiento , la sanción si correspondiera, el cumplimiento de
la misma y el control judicial suficiente.
Dichos componentes están
estrechamente relacionados y deben, para su plena eficacia, funcionar coherente
y cooperativamente. Además, como el sistema es abierto e interactúa con otros
sistemas (normativa, infraestructura, territorio, presupuesto, etc.) también
debe guardar congruencia con éstos…y viceversa. Esta congruencia, obviamente,
es esencial, ya que el mal funcionamiento
de uno de los componentes hará ineficaces o menos eficaces a los otros.
En la provincia de Buenos Aires,
los componentes del sistema existen desde hace mucho, pero el sistema en sí es
ineficiente, en términos de decrecimiento de la violencia social. Y el primer
responsable-aunque no el único- de este fracaso, por ser el encargado de
diseñarlo, hacerlo funcionar, y controlarlo, y por ser el que más entropía le
aporta al sistema, es el Estado. O más precisamente, los representantes estatales.
Si partimos de las premisas de
que lo que no se estudia, no se aprende; lo que no se publicita, no se conoce;
lo que se legisla mal, no se respeta; lo que no se previene, se padece; lo que
no se controla, no se cumple, y lo que no se corrige, se repite, resulta claro
cuáles son los elementos entrópicos que limitan
o enervan el Sistema Contravencional y de Faltas: cada uno de los
componentes aludidos más arriba, que en
rigor conforman el conjunto sistémico , en mayor o menor medida le aportan entropía, en grado creciente,
desperdiciando los recursos utilizados para cumplir su objetivo, pero es peor
lo que la falta absoluta de coordinación entre todos ellos provoca:
holísticamente para el caso, el todo es mayor que la suma de las partes.
Reflexionemos brevemente sobre cada uno de ellos, proponiendo cambios en el
rumbo seguido.
EL ESTUDIO Y EL MERO PARECER.
Expresaba más arriba que lo
primero es el estudio del problema, basado en datos verificables, comparativos
e interdisciplinarios. Hay estudios serios, con sólidos fundamentos de todo
tipo sobre el problema de la violencia, pero también muchos otros que parten de
adaptar la realidad a una visión subjetiva, y así se proponen soluciones que
resultan impracticables o poco efectivas, cuando no delirantes. Sobre todo en
esta época de opinantes mediáticos que malentienden y repiten. Para no opinar
sobre lo que se desconoce, se requiere contar con datos crudos,
fundamentalmente estadísticas globales con un alto grado de certeza. Para ello,
si bien hay organizaciones no gubernamentales y publicaciones muy solventes en
este tema, paralelamente existen otras que, aunque en su origen puedan haber tenido buenas intenciones, o
quizás todavía las tengan, actualmente sólo son parte de campañas políticas que
reciben subsidios o prebendas encubiertas para su subsistencia, a cambio de no
criticar a quién las provee, lo que las vuelve poco transparentes. Vemos
entonces como se patrocinan proyectos legislativos, campañas y cursos, que poco
tienen que ver con la solución y mucho con el marketing. Mucho tiene que ver en
esto el ego personal de sus directivos. Se requiere entonces, sin descartar
ninguna fuente de información adicional, que el Estado realice y comparta
libremente la información y estadísticas que elabora, y que estas sean
completas y no parciales. Luego de ello, es posible planificar y luego
monitorear los resultados concretos de las políticas instrumentadas y
eventuales correcciones, reuniendo a
especialistas reconocidos, y recibiendo la opinión y aportes del mayor espectro
social posible, por medio de audiencias públicas. La solución para cada tipo de
violencia ciertamente necesita herramientas adecuadas y específicas, pero todas
tienen una base común, por lo que debe apuntarse a ella.
EDUCACIÓN VERSUS CONTENCIÓN
La formación permanente, desde
temprana edad, además del conocimiento académico, debe enseñar y transmitir
valores, uno de los cuáles, por supuesto, en el de la convivencia en armonía.
Hoy, el objetivo de la escuela primaria y secundaria pasa casi con exclusividad
por la contención, palabra esta convertida en paradigma desde hace dos décadas, pero no se advierte
que la tarea docente enseñe a pensar, a relacionar distintas ideas con su
entorno individual y grupal, a cuestionarlas racionalmente, a expresarse con
claridad, y en definitiva se encamine a lograr que los alumnos reconozcan con
facilidad la relación entre los conocimientos que adquieren y el contexto que
los rodea, que puedan adaptarse a situaciones nuevas, que vean una posibilidad
en cada crisis para obtener una solución creativa
para problemas reales, por sí mismos y en grupo, y aceptar que, en una
sociedad, no hay soluciones unipersonales para un problema de todos. Vale
decir, un aprendizaje reflexivo, porque
la reflexión y la cooperación son una
importante barrera contra la violencia. Se trata de cumplir aquel pensamiento
de Mariano Moreno, quién decía que el hombre debe saber lo que vale, lo que
puede y lo que debe. Resulta necesario, en este aspecto, que la actividad
pedagógica remarque permanentemente el respeto al prójimo como una condición
humana esencial para su propia identidad individual y su libertad. Debe formar
personas capaces no de rebelarse, sino de revelarse en todo su potencial, es
decir cuestionando, proponiendo e
intentando soluciones
Actualmente, la propia realidad
en las escuelas nos dice que este objetivo no se cumple. Un chico de 10 años
seguramente, no podrá comprender el concepto de defraudación en perjuicio de la
Administración Pública (aunque algunos
funcionarios tampoco), pero sí que no
debe escupir a su compañerito de clase, o tirarle basura al vecino, o destruir
una señal de tránsito. Sin embargo, no se realizan a la fecha, en términos
generales, programas específicos sobre el
problema de la violencia que tengan la continuidad necesaria y que involucre a
la comunidad educativa, de manera que alumnos,
maestros y padres no la visualizan como un problema a resolver, sino más
que nada como una realidad con la que hay que convivir, ante la cual no hay sino dos caminos: o se espera tener la
suerte de no ser la víctima, o se enfrenta a la misma con una fuerza igual o
mayor. En realidad es una falsa alternativa, porque ambos caminos son la misma
cosa. Una clase anual de la policía de tránsito o funcionarios, o una charla de
un docente preocupado, aunque pueda tener alguna utilidad, aisladamente no son
más que esfuerzos desperdiciados. Pedro Barcia, presidente de la Academia
Argentina de Letras, sostenía, con plena justeza que la violencia también se
genera en la discapacidad para comunicar lo que se quiere, y esa incapacidad
alcanza a los dirigentes.
LA PUBLICIDAD DE LO QUE IMPORTA
La publicidad de los actos de
gobierno es un mandato constitucional y legal, pero resulta además del más
elemental sentido común: si no se conoce lo ordenado (o se lo conoce mal) no se
puede esperar su cumplimiento. En nuestro país en general, en la provincia de
Buenos Aires, y particularmente en las intendencias, suele ignorarse o malinterpretarse la obligatoriedad publicista, de manera que existen, de facto,
decretos u ordenanzas secretas, puesto que su contenido íntegro no trasciende
de la oficina del Ejecutivo. Algunos de ellos actos suelen ser ilegítimos, y
otros disparatados o desopilantes. Son varios los casos en que no existe
siquiera un boletín oficial, a nivel comunal, como también numerosas las
ocasiones en que se ocultan expedientes completos, o se los manda de gira por
todas las dependencias comunales.(1) Eso sí:
abundan la cartelería, pintadas, afiches, aviones con altoparlante, televisión,
etc., seguramente sufragado con recursos
municipales, en dinero , en especies o con ocultos favores, consistiendo éstos
últimos, generalmente, en el cumplimiento de un tipo penal.
La falta de conocimiento concreto
y circunstanciado de normas de alcance general o particular conlleva su
incumplimiento, porque como tiene dicho gran parte de la doctrina judicial, lo
que se presume conocido son las leyes que sanciona el Congreso, y no cualquier
resolución inferior, como sería el caso, por ejemplo, de una resolución de un
subdirector de una dependencia de A.F.I.P. u otro organismo estatal de
cualquier nivel, pero como la Administración igual pretende hacerlas cumplir,
se da el caso de poner en marcha todos los recursos para ese fin, para que
finalmente, en el mejor de los casos,
todo quede anulado en el ámbito jurisdiccional, administrativo o
judicial, con el consecuente esfuerzo mal gastado.
La publicidad estatal, como acto
administrativo, en muchas ocasiones contiene, cuanto menos, el vicio de
irrazonabilidad, o pero una desviación de poder, ya que la normativa autoriza a
incurrir en tal gasto para que una ley, ordenanza o disposición sea conocida
por el público, propiciar su
cumplimiento, y asegurar la transparencia de la gestión, no para el
sostenimiento económico de campañas publicitarias políticas auto laudatorias ni
para hacer conocido al gobernante. Los cuantiosos medios que se destinan a este
objeto dejan otros objetivos verdaderamente importantes sin cumplimentar (2). Si como consecuencia de una decisión de política
presupuestaria, se dejó de colocar un cartel en una curva peligrosa, o en una
obra pública en construcción, o no se reparó un semáforo, y cuya consecuencia
mediata es la muerte de un menor, el recurso publicitario se usó para beneficio
del funcionario y no para el Bien Común. Es más: esos fondos fueron
malversados, en sentido lato, aunque no necesariamente el hecho encuadre como
delito. Es que en la Argentina se gobierna para la tapa de los diarios, y por
ende espasmódicamente.
Estos casos se repiten por
cientos, se hicieron costumbre contra
legem, y, otra vez, le aportan caos al sistema. Si se piensa cuantas
balizas, lámparas para semáforo, cestos de residuo, cámaras de seguridad,
cursos de capacitación en protección al ambiente, u otros insumos necesarios se
podrían obtener con sólo dos gigantografías publicitarias, cuyo costo mensual
es de $250.000,- cada una, y casi seguramente pagadas directa o indirectamente
con fondos públicos, nítidamente se aprecia el despropósito de la situación
planteada. Quizás la solución sea que determinados recursos, en este y otros
casos, sean administrados directamente por los organismos encargados, en cada
caso y lugar, del problema, con controles externos públicos y comunitarios del
gasto. En los países de la Unión Europea existen macro controles
supranacionales-perfomance audit -
del gasto. Si bien el desarrollo alcanzado allí no es equiparable en
Latinoamérica, bien podría instrumentarse aquí un organismo público no estatal,
con amplios poderes de contralor sobre las cuentas e inversiones públicas,
asegurando la imparcialidad, independencia y capacidad de sus miembros.
LA PREVENCIÓN…O MUERTE
Para acercarse, a veces hay que
alejarse.
La prevención debe ser otro
componente esencial del sistema, y aquí permítase una breve digresión: voy a
reivindicar el irse al carajo. Antes de que me acusen de mal educado, les
recuerdo que el carajo era esa endeble bolsa de lona, cuero o precario armazón de madera, instalada en lo
alto del palo mayor que, en los viejos veleros, servía de peligroso puesto de
observación, a quince o veinte metros de altura, en alta mar. Generalmente ese servicio se
reservaba a un joven grumete con buena vista, porque en realidad nadie quería
ir a ese lugar, donde se soportaba el frío, la lluvia, los mareos y otros
placeres de la vida marinera. Sin embargo, era esencial para la navegación de
aquellos tiempos, porque aportaba una visión que no se tenía desde cubierta, y
permitía observar desde lejos escollos poco visibles como arrecifes, bloques de
hielo, buques enemigos, náufragos, o divisar tierra. Por ir al carajo, Rodrigo
de Triana fue el primer español que contempló el nuevo mundo (lo cual evitó que
a Colón lo arrojaran a los tiburones), y el propio Cervantes ocupó alguna vez
ese lugar. En definitiva, el encargado del puesto tenía un panorama más amplio
del que se observaba en la cubierta,
advertía los peligros, los venía venir de lejos, daba el aviso,…y se
tomaban las medidas para evitarlos, de lo contrario su vida peligraba.
Quiero indicar con esto que,
análogamente, resulta imprescindible repensar los riesgos, la mayoría de los cuales son perfectamente predecibles y
evitables, optando por anticiparse y proteger, aún a costa de la limitación de
algún derecho particular, un bien que el Estado debe tutelar por sobre
cualquier otro: la vida. Actualmente, el antiguo carajo perdió su utilidad práctica,
empero debe ser reemplazado por la
reflexión, el estudio del problema, la legislación adecuada, la eficiencia de
los órganos encargados de su aplicación y los medios tecnológicos existentes. El principio precautorio
aplicable al tema ambiental, debe regir también en esta materia. La prevención de los problemas generados por
la violencia, en muchos sentidos, tiene
mucho más importancia que la sanción, porque cuando ésta llega ya se produjo el
hecho, de manera que hay que volcar recursos y esfuerzos en esta intervención
temprana. (3)
Otra variante violenta, entre
muchos ejemplos mencionables, es el conflicto vecinal. En muchas ocasiones, por
falta de una intervención, ordenamiento o contención rápida y oportuna de las
autoridades comunales, policiales o
judiciales, una pelea entre vecinos por un árbol mal plantado, el arrojo de
basura, una medianera, ruidos molestos o
una zanja tapada, conflictos que en general reconocen antecedentes previos que
se ignoraron, ha derivado en una o más
víctimas fatales. Insisto, una solución posible en que los funcionarios
responsables (también el que esto escribe),
figuradamente se vayan, de vez en cuando
al carajo, tomen cierta distancia
de su realidad cotidiana, y pongan atención y acción en la prevención.
EL CONTROL Y LA LUCHA CONTRA LA
CORRUPCION
“Nos, que valemos, cada uno, tanto como Vos, y que juntos, valemos mucho más que Vos, hueso elegimos como Nuestro Rey y Señor, cómo y en cuanto defiendas Nuestros fueros y libertades, y si no, Non!” (Juramento de los vasallos a los reyes de Aragón)
El control tiene un papel crítico
para todo sistema que, como ya señalé, tiende naturalmente al caos. El mejor
sistema teórico fracasa con estrépito si
no se lo controla, pero no hablo del control en el sentido de métodos tales
como “Ley y Orden”, “Mano Dura”,
“Tolerancia Cero” o “Cristales Rotos”, en los cuales no creo en absoluto
solucionen ningún tipo de violencia, porque ese tipo de control es, casi por
antonomasia, el descontrol, ya que por lo general son adoptados
circunstancialmente para posicionarse políticamente, buscando impacto
mediático, y además resulta caro. Quizás se logren con esos métodos algún éxito
parcial, cazando en el zoológico, hasta que la violencia mute rápidamente de
forma y se vuelva a fojas cero. Hablo del control que nace del consenso, que es
mayoritariamente aceptado, reconocido y
legitimado por la comunidad como necesario para su seguridad, y que incluye ciertamente
el autocontrol, porque el ejemplo bien entendido comienza por uno mismo. Este
control es, en definitiva, una permanente construcción individual y colectiva.
El mismo debe ser real,
igualitario, suficiente y continuo, no bastando que alguien se limite a
efectuar alguna actuación administrativa, para salvar su responsabilidad, si
luego nadie verifica que se haya cumplido. Mucho menos sirve que los encargados
de controlar miren para otro lado, generalmente a cambio de una coima o por
desidia, porque la corrupción, desde los más altos niveles a los más bajos, es
la variable que más entropía le aporta al sistema.(4).
Los romanos decían: ¿quién custodia a los custodios? Por supuesto es difícil,
pero el control no sólo debe ser del Estado a los ciudadanos, sino también de
éstos a los gobernantes y funcionarios, pues sólo así será legítimo…y efectivo.
Más para ello, es imperioso que el hombre común se involucre (y esto está
profundamente ligado íntimamente al
conocimiento y educación, la transparencia
y el combate contra la impunidad) y a que se provean los medios legales
para que ese contralor sea facilitado, cumpliendo con la manda del artículo 12
apartado 4 de la Constitución provincial,
y no entorpecido o impedido. En esta batalla, las O.N.G. pueden asumir
un protagonismo importante, dadas ciertas condiciones, pero más esencial es la
valoración, cooperación, honestidad y capacitación de los empleados públicos.
En relación a este último punto, algo se hace,
pero resulta insuficiente, si partimos de una dura realidad: en muchas comunas,
gran parte del personal que ingresa no ha terminado la escuela primaria o
secundaria, y tiene problemas de comprensión de textos sencillos. Ni siquiera
se toman ya los exámenes de ingreso obligatorios en la Administración Pública,
porque su ingreso se produce apadrinado por el poder político de turno, de
manera que no hay selección por capacidad, sino por fidelidad…al conductor. A
su vez, el “militante” pretende y exige de su dirigente que le proporcione un
puesto, o trabajo, que le pague su “militancia”, lo cual explica porqué ante un
cambio de gobierno, se despide a una gran cantidad de empleados llamados
políticos o de planta temporaria, cuya precariedad laboral los convierten en
obligados colaboracionistas al no tener
estabilidad en el empleo, para ser reemplazados por otros nuevos, en las
mismas condiciones, sin beneficio de inventario. Así, es usual encontrar muchos
empleados administrativos que no pueden redactar una nota simple, o
comprenderla, lo que va en paralelo con el estado de la educación actual. Pero
lo que agrava la situación, es que el lugar de trabajo al que son destinados no
condice a menudo con su capacidad real. Así por ejemplo, gracias a una conexión
política, bien pueden ser destinados a una tarea de supervisión administrativa,
incluso científica, porque como dice un amigo, si a cierta gente le ofrecen la dirección de la
N.A.S.A.,…agarran viaje. Esta audacia mal entendida se observa en todos los
niveles del Estado, en puestos de supervisión y dirección.
Esta costumbre, si bien ancestral en la
política argentina, se incrementó exponencialmente en los últimos tiempos, e
impide contar con un cuerpo de agentes estatales, en este caso distritales, a
tono con el desafío de conducir la administración estatal. A ello, le sumamos
otra apostilla del empleado público, al momento de tener que adaptarse a algún
cambio en la manera de hacer un trabajo: “tengo 30 años de experiencia y
siempre se hizo así”, aunque esa manera no sea más que el resultado de un año
de experiencia haciendo las cosas mal, multiplicada por treinta. Quizás lo que
digo suene políticamente incorrecto, pero creo, a estas alturas, que lo
políticamente “correcto “muy frecuentemente es administrativamente
inconveniente.
De manera que la capacitación obligatoria y
permanente, dictada por personal competente, con evaluación y reconocimiento
del conocimiento adquirido, resulta
imprescindible para la jerarquización de los agentes públicos, de cualquier
nivel, para que adquieran o recuperen el sano orgullo de ser empleado del
Estado, y el respeto propio, de sus compañeros y de sus vecinos. Agrego que un
agente creativo, honesto y capacitado
como los muchos que existen en el sector público, es el elemento
esencial en el control de la corrupción y la inopia administrativa. Él es
testigo presencial e involuntario, y también, en tanto ciudadano, víctima de
irregularidades graves, o delitos contra la administración, pero para su
colaboración es imprescindible que el sistema le otorgue confianza, porque el
común de la gente no es un superhéroe, y en ese ámbito se convive con el
delito. No creo por supuesto que toda la actividad estatal sea ilícita, pero sí
que en todos los ámbitos estatales hay organizaciones ilícitas, que no podrían
subsistir en el tiempo sin la aceptación pasiva de los agentes no involucrados. Es que dentro de
nuestro sistema de códigos secretos, en nuestro querido país tenemos una
premisa carcelaria: la de no ser “buchón”. Tomamos al pié de la letra aquello
que Cervantes, quizás por su propia experiencia personal, decía:”no es bueno
que los hombres honrados sean el verdugo de otros, si no le va nada en
ello”. La corrupción ha ganado tanto
espacio, que resulta muy difícil hacerles entender a muchos agentes públicos
que lo que hacen o ven hacer habitualmente es un delito, y ese es precisamente
parte del problema: la habitualidad. También es cierto que, salvo raras
excepciones, el nivel salarial actual de los agentes municipales no está acorde
con la gran responsabilidad de cuidar un patrimonio de todos, ni hay un
reconocimiento de la capacitación alcanzada. Es imprescindible, por lo
expresado, jerarquizar la carrera administrativa. Como dicen los chicos,
“estaría bueno” que los gobiernos, los que tanto uso hacen de la “emergencia”, propendieran a que los
buenos agentes “emerjan” y obtengan reconocimiento. Un agente que trabaja en un
marco de seguridad, seriedad y servicio cordial lo transmite al administrado y
lo contiene. Así, la impotencia, la ira y el resentimiento, que son las
campanas de la violencia, no se escucharán.
Un párrafo para el organismo de
control de las cuentas municipales, que es el Honorable Tribunal de Cuentas de
la Provincia. Este tribunal administrativo, con reconocimiento constitucional,
tiene competencia amplia de asesoramiento y auditoría del erario municipal y
los concejos escolares, y competencia
administrativa para sancionar las irregularidades que se verifiquen en este
aspecto. Sin embargo, las conclusiones finales del análisis de las cuentas se
realizan, sobre todo en grandes municipios, con un atraso de uno o dos años, a
veces más. Así, las irregularidades, que en ocasiones pueden además constituir
delitos contra la Administración, recién se sancionan luego de un lapso
prolongado, o nunca. Tampoco se publican los informes completos a los que el
público pueda acceder. (5) De hecho, la mitad de
las penas establecidas para los delitos contra la Administración Pública, no
superan los tres años de máximo para que opere la prescripción.
De modo que la tarea práctica que
realiza el H.T.C. casi se asimila al antiguo Juicio de Residencia, que se
efectuaba en el Virreinato una vez que el funcionario terminaba su mandato,
nunca durante su transcurso, y algo parecido pasa en la Justicia Penal cuando
de investigar y juzgar al Poder se trata: se espera a que el poderoso ya no lo
sea. Por esto se evidencia en muchos políticos, del pasado inmediato y también
actual, la desesperación por mantener fueros que le permitan sortear tranquilos
las inseguras batallas de fin de mandato.
Por lo tanto, en la medida que no se le suministren
los medios al H.T.C. para que su tarea sea efectuada en tiempo real y forma correcta, el organismo, necesario
desde luego, pierde gran parte de su importancia, o toda. En este sentido, el
organismo, salvo denuncias de particulares, o de otros funcionarios, es el
primero que advierte, o debería advertir, graves anomalías fuera del espacio
donde se producen, y en su caso denunciarlas ante la Justicia. Lo importante es
que se prevengan estas conductas a tiempo, o al menos cuando el daño no es
grave, y no cuando no hay remedio.
LA COORDINACION Y COOPERACION…O SE CAYÓ EL SISTEMA
La argamasa que le debe dar
integralidad al sistema son la coordinación, cooperación y coherencia entre los
distintos componentes. Sin ellos, todo lo que se intente fracasará, y como
señalé anteriormente, le sumará caos. Un ejemplo de falta de coordinación es la
situación entre el Registro Nacional de Antecedentes de Tránsito, que depende
de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, y el Registro Único de infractores de tránsito de la Provincia de
Buenos Aires (R.U.I.T.), entre los que es casi nula o incompleta la transmisión de datos, como asimismo es
casi inexistente la comunicación entre la Agencia y el Registro Nacional de
Reincidencia criminal. Dentro de la provincia (mucho menos a nivel nacional),
la justicia correccional rara vez comunica al R.U.I.T. las inhabilitaciones
para conducir, o lo hace tarde, o no se consulta el R.U.I.T., y a nivel
municipal, la comunicación informática entre comunas no existe, por lo que, en
la práctica, la pena de un condenado a inhabilitación para conducir, resulta
incontrolable, y en su mayoría, siguen conduciendo a pesar de la pena, que no
se cumple. Coexisten, de esta manera, cuatro sistemas de registro de
antecedentes de tránsito: el Judicial, el de la Agencia Nacional de Seguridad
Vial, el R.U.I.T provincial y los comunales. De tal modo, el sistema tiene
tantos huecos que es inevitable que en numerosas oportunidades los Jueces
penales y administrativos desconozcan, al momento de sentenciar, antecedentes
condenatorios importantes, e incluso quebrantamiento de penas, y también se dan
casos en que se renueva la licencia para
conducir a personas que están o deberían estar inhabilitados para ello.
También a nivel comunal existe desconexión entre las diversas
dependencias, y es común que ninguna sepa exactamente que hizo otra en
determinado caso. Así, se superponen controles, inspecciones, resoluciones
contradictorias y un sinfín de inconvenientes, cuando podría solucionarse el
problema con un buen sistema informático unificado y de libre acceso, cuanto
menos, a todas las dependencias y organismos del municipio. Porque se supone
que los registros públicos son precisamente para eso. Es que muchos gobernantes
y funcionarios creen que la información es poder…mientras no la compartan.
LEGISLACION
“Con las leyes pasa como con las salchichas, es mejor no ver como se
hacen”. O. Bismark
Autorizadas voces como Agustín
Gordillo (La Administración Paralela) y Carlos Nino (¿Un país al margen de la
ley?) han señalado la distancia existente dentro de nuestra administración,
entre el poder formal y el poder real, entre la norma y la praxis. Sin llegar
ni por asomo a esa claridad de conceptos, con exageración pero no exento de
poder de síntesis, un colega sostiene que en la Argentina no se
cumple ni la ley de gravedad,
modificando un viejo chiste.
En los últimos lustros, las
comunas han pasado a ocupar, ante la
deserción o delegación del estado nacional y provincial, roles para los que no
estaban preparadas, ni legalmente ni por su estructura. Es que, ante cualquier
situación grave de violencia social, la gente por lo general acude con sus
demandas y reclamos a la autoridad que tiene más cerca, aunque tal autoridad no
tenga ninguna responsabilidad o injerencia alguna en el tema, porque el
ciudadano común identifica a cualquier autoridad como el responsable, por lo
que los intendentes salen a dar la cara, ya que La Plata está lejos, y el
impacto lo reciben ellos.
Así, hoy se ocupan de
mantener patrulleros y proveerlos de
combustible, de la policía propia, de las escuelas, del sostenimiento de comedores,
hospitales, de campañas de vacunación, espectáculos, subsidios a las artes, y
otros varios menesteres, sin los medios económicos, sin infraestructura
suficiente, y hasta sin capacitación para afrontar el desafío, salvo, como
siempre, honrosas excepciones. No es una crítica a las comunas: mal o bien, se
hicieron cargo de una falencia ajena, y todo ello, sin que se les haya
reconocido en la Constitución Provincial la autonomía que establece la
Constitución Nacional.
Paralelamente, la Nación y la Provincia
avanzan permanentemente, no obstante la pretendida descentralización(6), sobre incumbencias y recursos antaño comunales, y
los ejecutivos municipales, por razones políticas, presupuestarias o de otro
tipo, han ido consintiendo esta realidad, con contadas excepciones, de manera
que , para poder cumplir los nuevos roles señalados, necesitan la ayuda
monetaria del Estado , nacional o provincial, por lo que las comunas quedan
sumamente expuestas y en calidad de rehenes del poder de turno, que con sólo no
entregarles esa ayuda dineraria para permitirles hacer lo que en verdad
corresponde a la provincia, le puede generar a los gobernantes distritales un
enorme problema político y de gestión. Y esto no es una posibilidad teórica y
remota, sino que sucede usualmente en nuestro país. En rigor, el esquema se
repite a su vez en la relación entre la Nación y las provincias. Lejos estamos
pues de la noción de federalismo, pero tampoco existen las ventajas de un
sistema centralista. Acertado aparece el concepto de Eugenio Zaffaroni: en la
Argentina copiamos instituciones de otros lados, pero todas convenientemente
destruidas. Roberto Gargarella se preguntaba, en un artículo reciente aparecido
en un matutino, por qué razón antes de seguir agregando derechos a nuestra Constitución,
no comenzamos a cumplir los que ya existen. Y es verdad que muchos derechos
allí establecidos no se cumplen, ni siquiera los mecanismos de democracia
semidirecta, que nuca fueron reglamentados, a pesar de la enorme crisis de
representación que tiene el país.
Es que ¿quiénes son los que hacen
las leyes, y cómo las hacen? De acuerdo al diseño constitucional, ello debería
estar clarísimo, pero, otra vez, debemos hablar ya no de la Administración
paralela, sino de la Constitución paralela, porque lo cierto es que todas las
leyes importantes, en la práctica, son redactadas por el poder administrador,
cualquiera sea este, y no por los legisladores, que sólo la aprueban o se
oponen. No es que el Ejecutivo no pueda proponer legislación, y defenderla: lo
que no debería hacer es imponerla, porque con el debate de ideas, se asegura la
transparencia y la posibilidad que los proyectos sean mejorados, aunque sean
buenos. No obstante, son escasas las ocasiones en que la legislación importante
nace en los parlamentarios. Además, los
proyectos son redactados muchas veces de apuro, y habitualmente no por los
funcionarios electos, sino por sus asesores, que tienen el trabajo de tratar de
dar forma legal y encuadrar jurídicamente a cualquier idea que se le ocurra
necesaria a su jefe. Pero claro, depende de la calidad del asesor, más allá que
la primigenia idea sea buena o mala, que el proyecto no termine siendo un
retroceso. A lo dicho hay que añadir que, luego del envío de los proyectos a la
legislatura, intervienen algunos legisladores con suficiente poder político o
conocimiento en la materia para que se
les permita emitir opinión, siempre los mismos y no más de cuatro o cinco en
bloques numerosos, y, también por lo general, actuando a través de sus propios
asesores, a los que también eligen, en muchos casos, no por su capacidad, sino por confianza
personal o favor político. También muchas de las negociaciones y los quid pro quo se realizan fuera del
ámbito propiamente legislativo, y a las comisiones, que es la instancia donde
debería debatirse en primer término, se
llega con una posición ya establecida. Hay que agregar a esto, casi
siempre, la imposición de la disciplina
partidaria que obliga a los congresistas a pesar de su opinión particular. Todo ello es conocido
y aceptado en el terreno parlamentario, como forma de hacer política. De tal manera, es raro que un ochenta por
ciento de los legisladores conozca seria y documentadamente lo que está
votando, en el eventual caso de que existiera algún interés, o haya tenido
tiempo de estudiarlo. Y a veces ocurre que, aprovechando esta realidad, se
negocie el voto de un paquete de leyes, sobre todo en la última sesión
legislativa del año, sancionándose así decenas de normas hasta entonces
trabadas por distintas razones.
Casi lo mismo ocurre, aunque más
crudamente, con las leyes locales a
nivel comunal, y aquí se adiciona otra dificultad, pues la composición en
muchos distritos de los Concejos deliberantes, en gran medida es de punteros
políticos con poca instrucción, y el escaso porcentual sobre el presupuesto que
las normas otorgan para el manejo de las legislaturas locales, a duras penas
soporta las erogaciones por dietas, sueldos, servicios, etcétera, necesarias
para el mantenimiento, por lo que no hay dinero para asesoramiento. Con esto no
quiero decir que los legisladores no puedan pensar por su cuenta, ni que en
muchos casos no elaboren anteproyectos valiosos, o que no hagan aportes que
mejoren los mismos, sino que el sistema paralelo, dentro del cual se encuentra
el proceso de formación de las leyes,
impide que sus esfuerzos se materialicen, o fructifiquen en medida
adecuada. Por ello, el viejo axioma que sostiene
“la inconsecuencia del legislador no se presume”, concepto bastamente utilizado
por los operadores jurisdiccionales de todo nivel que termina limitando el
alcance del confronte constitucional que deben efectuar, no puede sostenerse en
muchos casos.
Asimismo se practica con
asiduidad la mala técnica de delegar a la vía reglamentaria, es decir al
Ejecutivo, cuestiones que no deberían serlo, como las sanciones
contravencionales o de Faltas. (7)
Así también la legislación
contravencional resulta confusa, profusa,
contradictoria, y muy a menudo opuesta al fin pretendido (basta ver en
alguna normativa que la exposición de
motivos, si la hay, declama una
finalidad , el texto legal apunta para otro lado, pero el objetivo real buscado
es otro)(8).Existen muchos procedimientos
diferentes(9), con proliferación de organismos de aplicación, de control y de
juzgamiento, con competencias concurrentes o superpuestas , abarcando éstos
últimos fueros y poderes distintos , que aplican principios encontrados para la
funcionalidad del sistema, lo que dificulta y a veces impide la actuación de
los operadores jurisdiccionales, deja enormes lagunas legales y lo más
importante, se hace incomprensible para los ciudadanos comunes.
Según la doctrina de la Corte
Suprema, al Derecho Contravencional y de
Faltas municipales deben aplicarse las mismas garantías que al proceso penal, la
Corte Interamericana ha sostenido lo mismo en numerosos casos, y en el derecho
comparado , en América latina, (excepto Cuba, que sigue un concepto
administrativo) y en casi toda Europa, se ha adoptado idéntico principio. Sin
embargo, son permanentes los intentos de
buena parte de los legisladores administrativistas para reformar la
legislación, en el caso el Decreto-Ley 8751/77, que consisten en la pretensión
de quitarle a la normativa vigente la aplicación supletoria del Código Penal,
sacándole la competencia de Alzada en esta materia al fuero correccional, en
beneficio del Contencioso Administrativo, lo que traería aparejado la
afectación de la defensa en juicio, porque los principios aplicables al derecho
sancionatorio y su rito ya no serían los mismos, aunque por supuesto para la
Administración sería mucho más conveniente: para el derecho penal predomina la
presunción de inocencia, para el administrativo
la presunción de legitimidad del acto administrativo, aunque en rigor en
el Derecho administrativo, también debería aplicarse el principio de inocencia.
Quizás deba adunarse que, además , algunos
fallos de los Jueces
Contencioso-Administrativos suelen ser laxos en la apreciación de la
prueba a favor del Estado provincial o Municipal, y lo mismo puede decirse con
más certeza, de muchos fallos de la
Suprema Corte de la provincia, en donde parece aplicable el principio in dubio pro Fisco. Este criterio
judicial, aún cuando el presupuesto sea la defensa de los intereses del Estado,
que supone una expresión del bien común, termina favoreciendo la continuidad
del estado de cosas al que me referí anteriormente, porque licúa la responsabilidad política y
personal de los funcionarios y agentes. A lo expresado debe adicionarse el
hecho que, aunque se prevea en esos anteproyectos un control judicial
suficiente y amplio, comprensivo de la revisión del derecho y de los hechos,
tal como dijo la Corte Suprema en el caso Ángel Estrada y Cía. S.A.,(10) son muy pocos los casos en relación al número de
sentencias condenatorias administrativas de los Juzgados de Faltas que llegan a
una instancia judicial por apelación (que además supone para el interesado , en
muchas ocasiones, un costo superior al monto de la condena, por los honorarios
y gastos judiciales), en un porcentaje que no debe pasar del 0,2%, es decir que
se apelan 20 causas de cada 10.000. En términos generales, es posible sostener
que en la realidad, el 90 % de los imputados cometieron efectivamente la falta (11), aunque puedan existir atenuantes, pero al otro
10% les resulta al cabo, de ser
condenados, más económico acatarlas, por
no hablar del tiempo que demandaría el proceso judicial, y por añadidura
debemos considerar el crecimiento exponencial de la tarea del Poder Judicial si
todos esos casos se judicializaran, suponiendo que se les diera el trámite
debido. Es que la visión
administrativista más extendida, aunque
no la más autorizada, al menos en Argentina, prioriza la facilidad de la
recaudación fiscal, incluso como ya dije, sobre principios propios de ese
Derecho.
Otro aspecto de la técnica
legislativa que parece desacertado, sobre todo en esta materia, pero no sólo en
ella, es el abuso de la derogación tácita. Como los proyectos son
elaborados apresuradamente, muchas
veces se omite el acabado estudio de la legislación ya
existente, así como la que está directamente relacionada con el tema. Como tal
premura y falta de lectura genera una gran inseguridad en los autores de la
nueva norma, creen poder salvar las contradicciones con el consabido artículo:”Derogase
toda otra legislación que se oponga a la presente”. Entonces, la tarea de
descubrirlas y tratar de arreglarlas por vía de la interpretación, se la dejan
a los operadores jurisdiccionales administrativos o judiciales para que se
hagan cargo, si fuera posible. En cuanto a las leyes locales, en muchos casos
no existe siquiera un Digesto municipal en donde consultar la legislación
vigente. La dificultad consiste en que no siempre es posible, por medio de la
exégesis, corregir un estofado rancio. Sostenía A. France, que el árbol de las
leyes ha de podarse continuamente, pero en nuestro caso es un
bosque lleno de malezas y árboles secos, en donde acaban perdiéndose también
los magistrados.
Por esta causa, se van
acumulando, por no ser derogadas expresamente, viejas leyes, decretos y
ordenanzas, sin que se sepa que existieron, cabalgando a medias entre la
desuetudo y la vigencia, sin desaparecer del todo pero sin reglar nada, salvo
que algún funcionario astuto encuentre alguna que por alguna disposición que
contenga la antigua norma le sea útil, y
la rescate del inframundo para contribuir a la confusión general.
Todo lo expresado me lleva a una
conclusión: el método legisferante en esta materia no funciona con eficacia
porque todo el esfuerzo se lo lleva el sistema paralelo, en donde, por
supuesto, no hay leyes escritas, ni procedimientos reglados, ni derechos, ni
garantías, y, por sobre todo, nada es lo que parece. Aquello de “lex praevia,
stricta, scripta et certa” queda como latinazgo de valor relativo, y no como
canon constitucional. En la medida en que no se respete entonces el sistema
legal, y se mejore la técnica legislativa, no hay una solución sustentable.
(1)Animus
Jocandi: tal como lo establecen
las reglas del Manual del funcionario piola, del Dr. José Lefalta
Elsellado, la responsabilidad se salva
dando un pase de expediente a otra dependencia, y en la mayoría de los casos
jamás regresa o lo hace luego de varios meses o años. Es copiado de este Manual
el clásico proveído “visto, remítase a la Dirección de…a los efectos que corresponda”.
Por cuál razón un expediente donde se pide la prescripción de un tributo
termina en el Departamento de Señalamiento Vial, nadie lo sabe, pero pasa. Bien
podría resumirse en una sigla muy usada por los informáticos españoles, sin
duda muy poco formal, pero infinitamente más verídica: N.P.I. (que significa
“ni p… idea”) cuando el funcionario no sabe qué hacer y se desprende del
problema, o bien: N.P.C. (ni p… caso),
cuando el funcionario sabe perfectamente lo que correspondería hacer por
derecho, pero no le conviene o no puede hacerlo.
(2)Por
citar un solo ejemplo, no es un misterio que la inversión en señalización vial,
considerada ésta como publicidad (ya que una de sus finalidades es comunicar
simbólicamente actos administrativos), dista enormemente de los recursos
publicitarios empleados en publicitar la inauguración de una escuela aún no
construida, o un operativo veraniego.
(3)Un
buen ejemplo de lo contrario es la instalación de radares de control de velocidad
máxima en la autopista a Mar Del Plata. Aquí, por el sistema meramente
recaudatorio implementado, la prevención no existe, ya que no se detiene al
conductor que comete la infracción para asegurar el cese de la falta, y éste se
entera quizás luego de varios meses. Emparentado con este caso, vale recordar
el luctuoso accidente provocado por un conductor ebrio, con la muerte de otro
conductor, a pesar que desde un coche que venía siguiendo al alcoholizado, que
conducía zigzagueando durante más de
media hora, advirtieran a la policía para su detención, y no lo hicieron.
Ignoro si no había el personal policial disponible, o no quisieron arriesgarse
en detener un rodado a 90 km/hora, o no tenían barrera de púas para frenar la
camioneta, o no funcionaba correctamente la comunicación, o no tenían
combustible los móviles policiales y/o gendarmería, o una conjunción de todo esto, pero… ¿cuánto
dinero se gasta en publicitar operativos veraniegos, u obras públicas que otros
hicieron o nunca se harán? Cuando los administradores invocan una emergencia
por problemas que hace décadas que existen, y que solo ellos se empeñan en
ignorar, generalmente aumentan la
“emergencia”, y hunden el Titanic en una pelopincho.
(4)Tres
ejemplos son válidos: las discotecas Kheyvins en V. López, República Cromagnon
en C.A.B.A., y la puerta 12 en la cancha de River. Aunque fueron en distintas
épocas, circunstancias, lugares y con
gobiernos distintos, los tres sucesos, con decenas de muertos, presentan un
elemento común: en todos, había un notorio exceso de público para la capacidad
autorizada, que fue obviamente tolerada por las autoridades. Como consecuencia
de la tragedia de Cromagnon, se dictó una ley bonaerense apresuradamente, que
obligó a instrumentar controles antisiniestrales, desde una pizzería hasta un gran boliche, con
inspecciones bianuales necesariamente a cargo del cuerpo de Bomberos de la
Provincia. En aquél momento, para un sector del conurbano del tamaño de
Bélgica, con más de cuatro millones de habitantes, sólo había seis bomberos que
podían hacer la tarea, según me comentó el oficial que los comandaba, pero el
poder político tenía que mostrarse “proactivo”, y no se reflexionó si se tenían
los medios para efectuar el control. Aquí la entropía resultante hizo que el sistema
ideado se “equilibrara”. ¿Cómo se equilibró?
Por supuesto, la mayor parte de los controles no se hicieron, o se
realizaron años después, y gran parte de la revisión técnica terminó siendo
delegada, “paralelamente” en personal de bomberos voluntarios, o municipal de
cada comuna, éstos casi sin preparación alguna. Obviamente, la culpa no fue de
los bomberos ni de las comunas. Lo grave es que este tipo de siniestros no es
un hecho futuro e incierto, sino que va a repetirse indefectiblemente a corto
plazo, porque la situación referida no ha tenido demasiadas variaciones.
Hoy mismo, existen infinidad de lugares públicos y de acceso al público con
fallas de estructura, seguridad, capacidad, etcétera.
(5)En
el caso de un Concejo Escolar, se determinó que los gastos, por alrededor de
siete millones de pesos, no contaban siquiera con facturas falsas, directamente
no había comprobantes, esto es que desapareció la cifra señalada. Por el hecho
fueron sancionados dos o tres funcionarios, pero el cargo consistió en
alrededor de cuatro mil pesos, y si bien se ordenó efectuar la denuncia penal
al finalizar todas las actuaciones, dudo
que haya habido alguna condena efectiva, o siquiera que se haya abonado el
cargo impuesto, y ya habían pasado tres años.
(6) Los
gobiernos provinciales y nacionales nos tienen acostumbrados a la creación de
los denominados “Registros únicos”, que abarcan materias diversas. Así se
instituyeron varios, cuya utilidad práctica, en la mayoría de los casos,
es o fue escasa. Pero un caso curioso es
el Registro único de conductores de remises, que hasta el momento de generarse
el Registro, debían ser controlados por los municipios. La nueva normativa
estableció que las comunas sólo debían
controlar la habilitación de las agencias, y la Provincia se ocupa de controlar
a los choferes autorizados por esas agencias, exigiéndoles acreditar licencia
habilitantes, seguros, y otros requisitos. Hasta ahí ninguna novedad, pero la
propia norma termina delegando en las comunas la obligación que algunos artículos
antes se había atribuido, por lo que, al fin, son estas últimas las que deben
poner los recursos para el control, e informarle a la Provincia. Control sobre
control , nadie termina controlando, por lo que hay miles de remiseros que no
están habilitados para conducir transporte de pasajeros, o tienen antecedentes
penales, o sus vehículos no están en regla, o son robados, y si tienen seguro,
al prestar el servicio irregularmente, no están cubiertos los pasajeros .
(7)En
un punto muy importante que hace al Derecho Contravencional, como es la
determinación de las sanciones concretas, en donde rige el principio de
legalidad y reserva constitucional, y las normas y principios que conforman el
bloque de constitucionalidad federal, tanto la legislatura federal como la
provincial delegaron la determinación de las penas pecuniarias de cada tipo
Contravencional en materia de infracciones de tránsito a la vía
reglamentaria, es decir los correspondientes
ejecutivos, cuando tal delegación es opuesta a nuestra propia Constitución.
Sólo estableció la ley nacional una pena mínima y una máxima para todas las
infracciones en general, sin estipular la pena para cada una de ellas. Otro
caso específico de no aplicación del principio de legalidad, se refiere a la
Ley Nacional de Tránsito 24449, artículo 40. Allí se establece como requisito
para circular, portar la cédula verde del automotor. El texto original de la ley agregaba la expresión
“vencida o no, o documento”, pero fue vetada por el Poder Ejecutivo, de manera
que, legalmente y a pesar del veto parcial del artículo, sólo resulta exigible
la portación de la cédula de identificación. En este aspecto, respecto a la
provincia, se modificaba el criterio de la Ley provincial 11430, que penalizaba
circular con cédula verde vencida. Hasta aquí, más allá del probable error
legislativo, ante la literalidad de la norma, era clara la despenalización por
el vencimiento del documento. Pero el
gobierno provincial, por el decreto reglamentario de la Ley 13927, no
sólo estableció una sanción para un tipo de infracción inexistente, creando una
prohibición, sino que amplió el alcance sancionando otra conducta prohibida, no
establecida por la ley actual, y ni siquiera por la precedente, como es el
incumplimiento de las normas de
transferencia del vehículo. En general, numerosos fallos ya sean de los
Juzgados Municipales de Faltas, o Correccionales y de la Justicia de Paz como
Alzada, resuelven el sobreseimiento, por vía de apelación, por falta de tipicidad,
aunque no tantos han resuelto la inconstitucionalidad parcial del art. 18 del decreto reglamentario 532/09 de la ley
provincial 13927, y mientras esto no ocurra en forma generalizada y
contundente, se oculta el hecho de que si se resolviera instituir prohibiciones
por medio de la manera descripta, la libertad se vería seriamente afectada.
Considero entonces que las miles de multas cobradas por esta presunta falta,
muy frecuente, son ilegítimas, y sus
importes, al menos, deberían ser
devueltos a los imputados. Si ello no sucede, es porque la gente opta por no
perder tiempo recurriendo la condena, o por desconocimiento de la situación
jurídica, y paga la multa. Así, el artículo 15 de la Constitución provincial
pasa a ser nada más que una postura de lege
ferenda.
(8)El
criterio que parece primar en la Administración provincial, en materia de
sanciones-pero no sólo en ellas- es la
necesidad de proveer al Erario, o bien la de generar impactos políticos
mediáticos, que se agotan en el corto plazo. Veamos algunos ejemplos, entre
tantos que se podrían citar.
El primero es el caso de un Gobernador
provincial (no el actual), que por “decreto de necesidad y urgencia” resolvió
derogar la ley de tránsito 11.430,
vigente desde hacía mucho tiempo , reemplazando su normativa y estableciendo
contravenciones y penalidades, alegando una supuesta emergencia vial, lo que,
incidentalmente, le permitió adquirir sin licitación un importante número de
patrulleros y otros enseres. El mandatario iba por su segundo mandato al frente
de la provincia, cuando lo asaltó la necesidad y urgencia. Este decreto, el
40/07, se mantuvo en vigencia por dos años, hasta que el nuevo gobernador
adhirió a la Ley Nacional de Tránsito. La normativa citada tenía escasas
diferencias con la ley anterior( y esas diferencias no constituían una mejora),
todos los funcionarios provinciales “off de record”, convenían en que el
Decreto era claramente inconstitucional, por cuatro razones: porque no podía
derogarse una ley por decreto, porque el decreto de necesidad y urgencia no
está contemplado en la Constitución Provincial, porque el Congreso provincial
funcionaba, y porque el Ejecutivo no puede, por manda constitucional y por el
pacto de San José de Costa Rica, legislar sobre penalidades, tarea reservada
exclusivamente al Poder Legislativo. Aún así la Suprema Corte Bonaerense no se
expidió sobre el tema, de gravedad institucional, y en cierto modo lo avaló; el
congreso provincial nada dijo, salvo para confirmar con la Ley 13927, con otras
autoridades, todo lo actuado durante la
vigencia del Decreto 40/07, y sólo
algunos Jueces correccionales inferiores se pronunciaron por la ilegalidad de
la norma, en los pocos casos que llegaron a su tratamiento.
El segundo caso, ya con nuevo
gobernador, se trata, además de aludir a una nueva emergencia vial, de la
creación de los llamados “juzgados administrativos de infracciones de
tránsito”, aunque están a cargo de funcionarios provinciales que pueden ser
nombrados o removidos por un simple decreto y no tienen estabilidad en su
cargo, ni sus remuneraciones son intangibles, por lo que no poseen
independencia funcional, ni puede exigírseles imparcialidad alguna. Como
siempre, la emergencia permitió adquirir móviles para distintas
dependencias, y la adquisición e
instalación de radares fijos para penalizar excesos de velocidad en todas la
rutas provinciales, aunque tales aparatos se concentraron en las autopistas a
Mar del Plata, Rosario, y Panamericana, porque, obviamente, el propósito o
finalidad real, o por lo menos el más importante de la ley 13927 , por la que
la provincia adhirió parcialmente al Código de Tránsito nacional, era la
recaudación de multas que, hasta ese momento, se compartía con las comunas, aumentando
exponencialmente la cantidad de actas de infracción. Como colorario de esta
situación, casi lo único que se “controla” en estas autopistas es el exceso de
velocidad, en un 90% de los casos.
Otro caso, o varios similares, es
el de intendentes que pretendieron, y en su caso lograron, con una ley u
ordenanza que declaraba una emergencia administrativa o económica, despedir a
personal municipal, bajar sueldos y
paralelamente nombrar a otros agentes.
(9)Como
ejemplo, sólo para la competencia que ejerce el
Organismo provincial ambiental (O.P.D.S.) existen más de una decena de
procedimientos administrativos distintos, en las distintas áreas de aplicación.
El resultado es que ninguno de estos procedimientos se cumple totalmente, y los
funcionarios encargados de su aplicación terminan “legislando” lo que les
parece más razonable o conveniente, a su arbitrio.
(10)Entiendo
que está bien la revisión suficiente y amplia, y que la misma comprenda no sólo
el derecho aplicado, sino los hechos. Pero muchos jueces de Alzada, en función
de esta nueva doctrina pretoriana, admiten la incorporación de prueba o la
alegación de hechos que no fueron ofrecidos ni producidos ante el Juez de
Faltas, y por tanto no pudieron ser considerados por éste al resolver, de
manera que en estos casos no se puede hablar de un control judicial sobre una cuestión resuelta
en sede administrativa, sino de casos distintos, obviándose el principio de
congruencia, al expedirse sobre cuestiones no planteadas oportunamente por el
imputado, en exceso de sus potestades. Algunos Juzgados de Paz, además, luego
de la radicación de la causa en el Juzgado, permiten la mejora de los
fundamentos de la apelación, que en rigor debe presentarse ante el Juzgado de
Faltas, situación ésta no prevista por el procedimiento.
(11)En
esos casos existe un reconocimiento expreso de la infracción, o bien la
demostración de que no tenían la documentación exigida.
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